Η εξωτερίκευση και εσωτερίκευση του κράτους δικαίου ως αξία της ΕΕ

Αντωνία Κουμποτή [1]

…το κράτος δικαίου παραμένει μια γενική και αφηρημένη έννοια που δέχεται ποικίλους ορισμούς, ειδικά όσον αφορά σε  εφαρμοσμένο επίπεδο πολιτικών κρατών μελών της ΕΕ… Η πρόσφατη Πρόταση Κανονισμού, και η συμφωνία επί αυτής μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου της ΕΕ αποτελεί σημαντικό βήμα και στην αποσαφήνιση της έννοιας, τουλάχιστον εντός της ΕΕ… Βεβαίως… παραμένει να αξιολογηθεί η επί του πρακτέου εφαρμογή του μοντέλου αυτού ακόμη και εντός της ΕΕ, δεδομένων των σφοδρών αντιρρήσεων ορισμένων κρατών μελών.

Εισαγωγή

Ο σεβασμός του «κράτους δικαίου» είναι ζωτικής σημασίας στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ευρωπαϊκής Ενώσεως (ΕΕ). Δεν ορίζεται μόνο ως μια από τις θεμελιώδεις αξίες της Ένωσης, που απαριθμούνται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), αλλά εξελίχθηκε σε μια κρίσιμη μεταβλητή στο πλαίσιο της εξωτερικής δράσης της ΕΕ (άρ. 21 παρ. 2 β) ΣΕΕ), ιδίως όσον αφορά στις σχέσεις με γειτονικές χώρες (άρ. 8 ΣΕΕ). Μεταξύ των «συνταγματικών θεμελίων» που συγκροτούν τη φιλελεύθερη αξιακή ταυτότητα της Ένωσης, κεντρική θέση κατέχει η αρχή του κράτους δικαίου που υποχρεώνει σε σεβασμό της τόσο τα θεσμικά όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους όσο και τα κράτη μέλη. Παρά ταύτα, οι αναφορές στο κράτος δικαίου δύσκολα βρίσκονταν σε έγγραφα της ΕΕ πριν από το 1992 και τη Συνθήκη του Μάαστριχτ.^[2]

Κράτος δικαίου και τρίτα κράτη

Η εστίαση στο “κράτος δικαίου” έγινε τυπική πρακτική σε διάφορα ‘εργαλεία’ των εσωτερικών και εξωτερικών πολιτικών της Ένωσης, μεταξύ των οποίων και της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας (ΕΠΓ), η οποία από την αρχή βασιζόταν στην «αµοιβαία προσήλωση σε κοινές αξίες» που περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, το κράτος δικαίου, τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις σχέσεις καλής γειτονίας. Στην πρώτη αναθεώρηση της ΕΠΓ, που ξεκίνησε το 2011, αναφερόταν ξανά η σημασία του σεβασμού για το κράτος δικαίου ως θεμελιώδης πυλώνας της σχέσης της ΕΕ με τους γείτονές της και ως συστατικό στοιχείο για την εγκαθίδρυση της «βαθιάς και βιώσιμης δημοκρατίας». Όπως παρατήρησε η Cremona, «το κράτος δικαίου δεν είναι απλώς μια πτυχή της ΕΠΓ, αλλά είναι το θεμέλιο ή η βάση της».

Οι βασικές αρχές της αναθεωρημένης ΕΠΓ είναι η διαφοροποίηση μεταξύ των χωρών εταίρων, η ευελιξία, η κοινή ιδιοκτησία, η μεγαλύτερη συμμετοχή των κρατών μελών της ΕΕ και η κοινή ευθύνη. Έτσι, όλες οι προσπάθειες της ΕΕ σχετίζονται με τους τρεις αλληλοσυνδεόμενους μηχανισμούς προϋποθέσεων (conditionality), διαφοροποίησης και συγκυριότητας (joint-ownership) των πολιτικών. Η τάση για πιο «προσαρμοσμένη συνεργασία» (tailor-made) που παρατηρείται τα τελευταία χρόνια, δηλαδή προσεγγίσεις επί συγκεκριμένων θεμάτων ή πολιτικών αναφορικά με τον αποδέκτη τους, που αυξάνει την ανθεκτικότητα των κρατών, εγείρει προκλήσεις υπό το φως της φιλοδοξίας να παράσχει μια συνεκτική περιφερειακή προσέγγιση για τις σχέσεις μεταξύ της ΕΕ και των γειτόνων της.^[3] Συγκεκριμένα, τίθεται το ερώτημα σε ποιο βαθμό είναι δυνατή η αυξημένη διαφοροποίηση -που αντανακλά τη διαφορετικότητα μεταξύ των κρατών- όσον αφορά στην εξαγωγή του κράτους δικαίου χωρίς να εκτίθεται η ΕΕ σε κριτική για διπλά πρότυπα και χωρίς να υπονομεύεται η νομιμότητα, η αξιοπιστία και η αποτελεσματικότητα των προσπαθειών της. Συγκεκριμένα, η απουσία μιας ομοιόμορφης έννοιας του «κράτους δικαίου» από την πλευρά της ΕΕ έχει επικριθεί, δεδομένου ότι, ως επιχειρηματολογείται, υπονομεύει την αποτελεσματικότητα της προώθησης της ίδιας της αξίας.

Παρά την ευρεία χρήση της έννοιας, το πεδίο εφαρμογής του “κράτους δικαίου” ως αξίας προς εξαγωγή παρέμενε κάπως ασαφής. Όπως παρατηρήθηκε από τον Pech, «τα όργανα της ΕΕ -και γενικότερα οι εκθέσεις πολιτικής της ΕΕ- σπάνια προσδιορίζουν τι συνεπάγεται το κράτος δικαίου και όταν προσφέρονται ορισμοί, τείνουν να είναι μάλλον επιφανειακοί και να μην είναι απόλυτα συνεπείς μεταξύ τους, καθώς αναφέρονται σε μεταβλητά στοιχεία». Κατά συνέπεια, «το κράτος δικαίου, ως στόχος εξωτερικής πολιτικής, δεν επιβάλλει ακριβείς νομικές υποχρεώσεις, αλλά λειτουργεί ως «ήπιο» ιδανικό (soft ideal)». Συνεπώς, η ερμηνεία αυτής και έτερων αξιών της ΕΕ εξαρτάται από το εκάστοτε συγκεκριμένο πλαίσιο εντός του οποίου εφαρμόζεται.

Εσωτερίκευση του κράτους δικαίου

Οι δυσκολίες σχετικά με την κατανόηση του κράτους δικαίου ως «εξαγόμενης αξίας» της Ένωσης αντικατοπτρίζουν την εσωτερική συζήτηση σχετικά με την ερμηνεία του ως «κοινής αξίας της ΕΕ» σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ. Αυτό έγινε ιδιαίτερα προφανές ενόψει των προβλημάτων εφαρμογής επιμέρους στοιχείων του κράτους δικαίου (π.χ. ανεξαρτησία δικαστικής εξουσίας) σε κράτη μέλη της ΕΕ όπως η Πολωνία και η Ουγγαρία. Αξιοσημείωτο είναι το γεγονός ότι η επικοινωνία (Communication) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής όπου αναφέρονται τα ανωτέρω προβλήματα, η οποία δημοσιεύθηκε τον Σεπτέμβριο του 2020, αποτελεί την πρώτη έκθεση αναφορικά με την κατάσταση του κράτους δικαίου στο εσωτερικό της ΕΕ, αντιμετωπίζοντας πλέον την έννοια και την εφαρμογή του κράτους δικαίου όχι περιοριστικά αλλά ως στοιχείο το οποίο διασφαλίζει την ύπαρξη ενός συστήματος δημοκρατικής συζήτησης και διαφωνίας, συμπεριλαμβανομένου ενός ελεύθερου τύπου και μιας λειτουργικής κοινωνίας των πολιτών (civil society).

Η Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, κ. Ursula von der Leyen, υποστήριξε την δημιουργία ενός Μηχανισμού για το Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, μέσω του οποίου η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα δύναται να παρακολουθεί την εφαρμογή αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη, όπως και την εισαγωγή του κράτους δικαίου στο επόμενο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο της ΕΕ (ΠΔΠ). Έτσι, στις 3 Μαΐου 2018, η Επιτροπή δημοσίευσε την Πρόταση Κανονισμού για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη, επί της οποίας, μετά σχετικών τροποποιήσεων, επετεύχθη συμφωνία μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου της ΕΕ στις 5 Νοεμβρίου 2020. Το συμφωνημένο κείμενο προβλέπει την αναστολή χορήγησης κονδυλίων στα κράτη μέλη που παραβιάζουν το κράτος δικαίου. Μέχρι στιγμής, η Ουγγαρία και η Πολωνία έχουν αποστείλει επιστολές προς την πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν, επικρίνοντας τον νέο μηχανισμό, ενώ άλλα κράτη μέλη πίεζαν για πιο αυστηρές διατάξεις. Στις 16 Νοεμβρίου 2020, τα δύο αυτά κράτη μέλη δεν έδωσαν τη συγκατάθεσή τους σε δύο θέματα όπου απαιτείτο ομοφωνία: στο ΠΔΠ και στην τροποποιημένη απόφαση περί Ιδίων Πόρων. Αυτή η ιδιότυπη ομηρία της ΕΕ από δύο κράτη μέλη της στην προσπάθειά τους να εξαναγκάσουν την ΕΕ να συμφωνήσει με τους δικούς τους όρους εγείρει ζητήματα αρχής και αντοχής των αντιλήψεων περί κράτους δικαίου στην ΕΕ, ενώ σίγουρα προβάλει στο εξωτερικό μία Ένωση σε κρίση.

Η σημασία του τελικά συμφωνηθέντος κειμένου της Πρότασης έγκειται στον ορισμό της παραβίασης του κράτους δικαίου, συγκεκριμένα σε περιπτώσεις που (α) τίθεται σε κίνδυνο η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, (β) είναι αδύνατη η πρόληψη, διόρθωση και κύρωση αυθαίρετων ή παράνομων αποφάσεων από δημόσιες αρχές, συμπεριλαμβανομένων των αρχών επιβολής του νόμου, που παρακρατούν οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους που επηρεάζουν την ορθή λειτουργία τους ή δεν διασφαλίζουν την απουσία συγκρούσεων συμφερόντων, και (γ) περιορίζουν τη διαθεσιμότητα και την αποτελεσματικότητα των ένδικων μέσων, μεταξύ άλλων μέσω περιοριστικών διαδικαστικών κανόνων, έλλειψης εκτέλεσης δικαστικών αποφάσεων ή περιορισμού της αποτελεσματικής έρευνας, δίωξης ή κύρωσης παραβιάσεων του νόμου (άρ. 2α). Αν και αφορά μόνο τον προϋπολογισμό της Ένωσης, η μείωση των κονδυλίων που τελικά μπορεί να λάβει ένα κράτος μέλος λόγω της παραβίασης του κράτους δικαίου αποτελεί (μάλλον) επαρκές κίνητρο για τη συμμόρφωσή του, αυτό το επιχείρημα μπορεί να ισχυροποιηθεί και από το πρόσφατο βέτο των δύο κρατών μελών στο ΠΔΠ και την απόφαση περί ιδίων πόρων. Τα δύο κράτη μέλη για τα οποία γίνεται λόγος αποτελούν “λήπτριες” χώρες αναφορικά με τα κονδύλια της ΕΕ και συγκεκριμένα η Ουγγαρία το 2018 έδωσε 1.076 δισεκατομμύρια ευρώ ενώ έλαβε 6.298 ενώ η Πολωνία έδωσε 3.983 ενώ έλαβε 16.350.

Φαίνεται να έχει ξεπεραστεί η θεσμική δυσκολία της δημιουργίας ενός ενιαίου πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης της εφαρμογής αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη καθώς υποστηριζόταν ότι «ο σεβασμός των αξιών της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του κράτους δικαίου, δεν αποτελεί καθεαυτή πολιτική της Ένωσης όπως προβλέπεται στις Συνθήκες». Ακόμη, υποστηριζόταν ότι ούτε το άρθρο 2 της ΣΕΕ ούτε ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ παρείχαν ουσιώδη αρμοδιότητα στην Ένωση, αλλά απαριθμούσαν μόνο ορισμένες αξίες που πρέπει να τηρούνται από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ και τα κράτη μέλη που ενεργούν εντός του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ. Αυτή η κριτική προς την εφαρμογή και την έννοια του κράτους δικαίου φαίνεται να καλύπτεται μέσω του τελικά συμφωνηθέντος κειμένου της Πρότασης Κανονισμού, ωστόσο το ακριβές αποτέλεσμα αυτού θα κριθεί από την εφαρμογή του, την αυστηρότητα αυτής και το εύρος που θα καταλάβει, ενώ κρίσιμο ρόλο θα παίξει τελικά το πώς θα εξελιχθεί η κατάσταση με τις ενστάσεις της Ουγγαρίας και της Πολωνίας.

Το ανωτέρω ζήτημα της αρμοδιότητας της ΕΕ είχε σημαντικές επιπτώσεις στον ρόλο της ως «εξαγωγέα» κράτους δικαίου. Πρώτον, το ακριβές περιεχόμενο των αρχών και των προτύπων που απορρέουν από το κράτος δικαίου μπορεί να διαφέρει σε εθνικό επίπεδο, ανάλογα με το συνταγματικό σύστημα κάθε κράτους μέλους -παραμένει να αποδειχθεί εάν αυτό δεν θα ισχύσει βάσει της νέας Πρότασης Κανονισμού. Ως αποτέλεσμα, φαινόταν αδύνατο να εφαρμοστεί ένας αυστηρός ορισμός για το κράτος δικαίου σε σχέση με τρίτες χώρες, ειδικά όταν προβάλλεται μία εικόνα της Ένωσης υπό κρίση όπου τα ίδια τα κράτη μέλη εντιτάσσονται στην προαγωγή και προάσπιση του κράτους δικαίου στο εσωτερικό της Ένωσης.

Δεύτερον, η εξαγωγή των αξιών της ΕΕ διαφέρει από την εξαγωγή των κανόνων της ΕΕ (Ευρωπαϊκό κεκτημένο). Σαφώς υπάρχει κάποια διασύνδεση, υπό την έννοια ότι οι κανόνες της ΕΕ για θέματα όπως η μη διάκριση (non-discrimination) και η διαφάνεια συμβάλλουν στην προάσπιση του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη, ωστόσο, μια ολοκληρωμένη προσέγγιση του κράτους δικαίου υπερβαίνει το κατακερματισμένο κεκτημένο, το οποίο υπόκειται σε περιορισμούς αναφορικά με τις αρμοδιότητες της ΕΕ. Η απόκλιση μεταξύ κανόνων και αξιών κατέστη ιδιαίτερα σαφής όσον αφορά στην αντίδραση της ΕΕ στην κρίση στις περιπτώσεις της Πολωνίας και Ουγγαρίας, έναντι των οποίων κίνησε διαδικασίες επί παραβάσει αρχών κράτους δικαίου. Στις περιπτώσεις αυτές, ήταν η παραβίαση του κεκτημένου της ΕΕ, και όχι γενικότερα των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, η οποία και επέτρεψε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να λειτουργήσει ως θεματοφύλακας των Ευρωπαϊκών Συνθηκών. Προκειμένου, λοιπόν, να θεραπευτεί αυτή η αναντιστοιχία, προωθήθηκε η Πρόταση Κανονισμού ώστε να συνδεθεί η προάσπιση αξιών της Ένωσης, εν προκειμένω, του κράτους δικαίου με άλλα, εν προκειμένω του ΠΔΠ. Έτσι, θα μπορούσε να γίνει λόγος για πλέον εσωτερικές/πολιτικές αιρεσιμότητες (conditionalities) συνδεδεμένες με πολιτικές της Ένωσης, αρχής δοθείσης του ΠΔΠ. Μπορεί ακόμη να υποστηριχθεί ότι η Ένωση “εκκινεί” αυτή τη διαδικασία θριαμβευτικά, αποδίδοντας μεγάλη σημασία στην προάσπιση του κράτους δικαίου αφού το συνδέει άρρηκτα με την χρηματοδότηση που λαμβάνουν τα κράτη μέλη από την ΕΕ. Συνεπώς, από εκεί που το ισχύον δίκαιο της ΕΕ δεν μπορούσε να αποτελέσει επαρκή βάση για την αξιολόγηση της συμμόρφωσης των κρατών μελών με τις αξίες της ΕΕ, πλέον δίνεται αυτή η δυνατότητα και μάλιστα με τρόπο ηχηρό. Συναφώς, το Ευρωπαϊκό κεκτημένο της ΕΕ εμφανιζόταν ομού ακατάλληλο για την εξαγωγή του κράτους δικαίου σε τρίτα κράτη, πλέον όμως, προασπίζεται και εσωτερικά με ισχυρότερους τρόπους.

Φαίνεται ότι η ΕΕ, τελικώς, προωθεί μια ουσιαστική και ολιστική αντίληψη του κράτους δικαίου στις σχέσεις της με τρίτες χώρες, πέραν απλώς θεσμικών προδιαγραφών. Όμως, η απουσία ενός περιεκτικού πλαισίου συνεπάγεται την εξαγωγή του κράτους δικαίου με μηχανισμούς οι οποίοι δεν διαθέτουν σαφείς δείκτες για την εκτίμηση της «προσήλωσης» μιας συγκεκριμένης χώρας στο κράτος δικαίου. Βεβαίως, η εξαγωγή αξιών έχει καταστεί ολοένα πλέον σημαντική πτυχή της εξωτερικής δράσης της ΕΕ. Άλλωστε, ο στόχος της προώθησης των αξιών δεν αποτελεί αντικείμενο μιας ενιαίας πολιτικής, αλλά έχει ενσωματωθεί σε όλες τις πτυχές των σχέσεων της ΕΕ με τρίτες χώρες (π.χ. αρ. 21 παρ. 3 ΣΕΕ) και έχει συνδεθεί με τους τρεις αλληλοσυνδεόμενους μηχανισμούς προϋποθέσεων (conditionality), διαφοροποίησης και συγκυριότητας (joint-ownership). Με άλλα λόγια, οι «αξίες και εισάγονται και εξάγονται από την έννομη τάξη της ΕΕ».

Συμπέρασμα

Οι αναφορές στο κράτος δικαίου χρησιμοποιούνται συχνά στον πολιτικό λόγο και στα επίσημα έγγραφα. Όμως, το κράτος δικαίου παραμένει μια γενική και αφηρημένη έννοια που δέχεται ποικίλους ορισμούς, ειδικά όσον αφορά σε  εφαρμοσμένο επίπεδο πολιτικών κρατών μελών της ΕΕ, όπως η Ουγγαρία και η Πολωνία. Η πρόσφατη Πρόταση Κανονισμού, και η συμφωνία επί αυτής μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου της ΕΕ αποτελεί σημαντικό βήμα και στην αποσαφήνιση της έννοιας, τουλάχιστον εντός της ΕΕ, και στην εφαρμογή σχετικών πολιτικών και περιορισμών. Εκ τούτου, και η εξαγωγή των αρχών του κράτους δικαίου θα καταστεί αποτελεσματικότερη σε μεγάλο βαθμό, έχοντας την Πρόταση Κανονισμού ως κείμενο αναφοράς. Βεβαίως, μια απλή εξαγωγή κανόνων της ΕΕ δεν αρκεί για να αλλάξει την κουλτούρα του κράτους δικαίου σε τρίτες χώρες, και παραμένει να αξιολογηθεί η επί του πρακτέου εφαρμογή του μοντέλου αυτού ακόμη και εντός της ΕΕ, δεδομένων των σφοδρών αντιρρήσεων ορισμένων κρατών μελών. Τελικά, η βασική πρόκληση για την ΕΕ είναι να διασφαλίσει ένα ορισμένο επίπεδο συνοχής στους κανόνες εξαγωγής της, ενώ, ταυτόχρονα, να επιτρέπει ένα ορισμένο επίπεδο διαφοροποίησης στην ανάπτυξη των διμερών σχέσεών της.