Η νομική βάση της δράσης “Τσάντα στο σχολείο”

Αλέξανδρος Κυριακίδης[1], Μαρία Φράγκου[2], Πολυξένη Σκουτίδα[3]

Αποκλειστικά έγγραφα και ανάλυση για την αρχικά ελλειμματική δράση του Υπ. Παιδείας “Τσάντα στο Σχολείο” και την διόρθωση μετά την έρευνα μας.

Εισαγωγή

Από τον Ιανουάριο 2018 και έπειτα εφαρμόστηκε για πρώτη φορά από το Υπουργείο Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων στα δημόσια δημοτικά σχολεία η δράση με τίτλο «Τσάντα στο Σχολείο», η οποία καθιερώνει την «παραμονή της σχολικής τσάντας των μαθητών/τριών» τουλάχιστον για δύο σαββατοκύριακα κάθε μήνα[4]. Η εφαρμογή της δράσης έγινε αρχικώς με δύο εγκυκλίους του Υπουργείου (ΑΠ Φ7/219218/Δ1/13-12-2017 και Φ7/ΦΜ/139107/Δ1/27-08-2018) και, εν συνεχεία, με την υπ’ αριθμ. 217785/Δ1/18.12.2018 Υπουργική Απόφαση (ΥΑ), με την οποία ορίστηκε η παραμονή όχι της τσάντας (όπως αρχικά προβλεπόταν στις ανωτέρω εγκυκλίους) αλλά «των διδακτικών βιβλίων στο σχολείο». Για την εφαρμογή της δράσης, «με απόφαση του συλλόγου διδασκόντων καθορίζονται τουλάχιστον δύο (2) σαββατοκύριακα για κάθε μήνα του διδακτικού έτους, κατά τα οποία τα βιβλία των μαθητών παραμένουν στο σχολείο», οπότε και δεν ανατίθενται στους μαθητές εργασίες για την Δευτέρα που έπεται. Ο Διευθυντής και οι εκπαιδευτικοί έκαστου σχολείου ενημερώνουν τους γονείς και μαθητές για την εφαρμογή της δράσης, ενώ αντίστοιχη ανακοίνωση αναρτάται και στην ιστοσελίδα του κάθε σχολείου.

Η έρευνα της Μονάδας γα το θέμα αυτό ξεκίνησε τον Σεπτέμβριο του 2018, εστιάζοντας στην μελέτη νομικών θεμάτων σχετικά με τις δύο προαναφερθείσες εγκυκλίους με τις οποίες, έως τότε, εφαρμοζόταν η συγκεκριμένη δράση. Οι εγκύκλιοι εμφανίζονταν να βασίζονται μόνον[5] σε μία γνωμοδότηση του Ινστιτούτου Εκπαιδευτικής Πολιτικής (ΙΕΠ)[6], την οποία αιτήθηκε[7] το ίδιο το Υπουργείο, και όχι σε κάποια νομοθετική ή εξουσιοδοτική διάταξη, όπως άλλωστε επεσήμανε και η Διδασκαλική Ομοσπονδία Ελλάδος (ΔΟΕ)[8].

Στις 17 Οκτωβρίου 2018 αποστείλαμε έγγραφο προς το Υπουργείο[9], με το οποίο αιτούμασταν ενημέρωση σχετικά με την νομική βάση των ανωτέρω εγκυκλίων, δεδομένης της προαναφερθείσας έλλειψης νομοθετικών διατάξεων σε συνδυασμό με το γεγονός ότι οι εγκύκλιοι φαίνονταν να εισάγουν νέες υποχρεώσεις για τους διοικουμένους (γονείς και μαθητές)[10], ήτοι την υποχρεωτική παραμονή των βιβλίων στο σχολείο, χωρίς όμως να λάβουμε ποτέ απάντηση. Δύο μήνες μετά το αίτημα μας, στις 18 Δεκεμβρίου 2018, δημοσιεύθηκε η προαναφερθείσα ΥΑ. Πέραν των όποιων αντιδράσεων των σχετικών φορέων επί της ουσίας της δράσης, ενδιαφέρον παρουσιάζει η νομική διάσταση του θέματος σχετικά με την εφαρμογή της δράσης.

Οι εκδοθείσες πράξεις

Η πλειονότητα των θεμάτων ανακύπτει επί των δύο αρχικώς εκδοθεισών εγκυκλίων από ενάρξεως της δράσης τον Δεκέμβριο του 2017 και για ένα έτος μέχρι την έκδοση της ΥΑ. Γενικώς, οι εγκύκλιοι αποτελούν πράξεις της Διοίκησης υπό την μορφή εντολών από ιεραρχικά ανώτερα διοικητικά όργανα προς κατώτερα αυτών[11]. Δεν υπάρχει ρητή συνταγματική εξουσιοδότηση για την έκδοσή τους, όμως συνάγεται ερμηνευτικώς ότι  βασίζονται στο αρ. 43, παρ. 2, εδάφιο δεύτερο, του Συντάγματος και στις γενικές αρχές διοικητικού δικαίου (νομιμότητα, χρηστή διοίκηση). Οι εγκύκλιοι διακρίνονται σε δυο κατηγορίες: τις ερμηνευτικές, οι οποίες παρέχουν στα όργανα της Διοίκησης κατευθύνσεις για την ομαλότερη εφαρμογή της εκάστοτε νομοθεσίας και αποτελούν και την συνηθέστερη εκδοχή, και τις κανονιστικές, οι οποίες καθορίζουν υποχρεώσεις των διοικουμένων αλλά δύνανται να αποδίδουν και δικαιώματα σε αυτούς.

Επί της προκειμένης περιπτώσεως, εγείρονται πολλαπλά νομικά προβλήματα σχετικά με τις ανωτέρω εγκυκλίους. Πρώτον, είναι προβληματικό το γεγονός ότι μέσω της συγκεκριμένης απλής διοικητικής πράξης, δίχως καμία αναφορά σε νομοθετική διάταξη ή εξουσιοδότηση, και χωρίς καμία δημοσίευση στο ΦΕΚ, επιβάλλονται, τουλάχιστον εμμέσως, νέες εκτός υπάρχοντος νομοθετικού πλαισίου υποχρεώσεις στους πολίτες και στα κατώτερα διοικητικά όργανα. Η απουσία αναφοράς νομοθετικής εξουσιοδότησης προς τον Υπουργό Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, εφόσον, παρότι αυτή υφίσταται με το αρ. 4, παρ. 11 του Ν. 1566/1985 και το αρ. 2 του Ν. 2525/1997[12] (ρύθμιση σχετικών λεπτομερειών των δημόσιων δημοτικών σχολείων για τα διδασκόμενα μαθήματα, το ωρολόγιο εβδομαδιαίο πρόγραμμα και «την οργάνωση της μαθητικής ζωής», όπου φαίνεται να εμπίπτει και η συγκεκριμένη δράση), προβλέπεται η έκδοση ΥΑ και όχι εγκυκλίου. Συνεπώς, δεν φαίνεται να υπήρχε, τουλάχιστον επί του τύπου, η απαραίτητη νομοθετική εξουσιοδότηση για την έκδοση των σχετικών εγκυκλίων. 

Δεύτερον, η πρόβλεψη παραμονής της σχολικής τσάντας στο σχολείο, και όχι των σχολικών βιβλίων όπως προβλέφθηκε με την μετά ενός έτους εκδοθείσα ΥΑ, δύναται να εγείρει νομικά θέματα ιδιοκτησιακής και περιουσιακής φύσης: η σχολική τσάντα είναι ιδιωτική περιουσία των μαθητών και των νόμιμων κηδεμόνων αυτού, οπότε πιθανή παρακράτηση αυτής από δημόσια αρχή (δημοτικό σχολείο) δίχως την συγκατάθεση τους ισοδυναμεί εν τοις πράγμασι με κατάσχεση η οποία και προβλέπεται μόνον από ειδικές διατάξεις και με ειδικές διαδικασίες. Τρίτον, η επιλογή έκδοσης πράξεων τέτοιας φύσεως παρακάμπτει στάδια της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας ή, τουλάχιστον, καθιστά εν αμφιβόλω την ακολουθία αυτών. Παράδειγμα αποτελεί η έλλειψη αναφοράς μελέτης δυνητικών οικονομικών επιβαρύνσεων στον κρατικό προϋπολογισμό από την εφαρμογή της δράσης.

Τα ανωτέρω έχουν σημαντικές επιπτώσεις σε υφιστάμενα δικαιώματα όχι μόνων συγκεκριμένα των μαθητών και, κατ’ επέκταση, των κηδεμόνων που είναι επιφορτισμένοι με την προστασία τους (π.χ. δικαίωμα στην εκπαίδευση, στην ιδιοκτησία, κ.ο.κ.), αλλά και γενικότερα πολιτών (μη δημοσίευση στο ΦΕΚ, απροσδιορίστου ύψους επιβάρυνση στον κρατικό προϋπολογισμό, κ.ο.κ). Προς προστασία των ανωτέρω υπάρχει κατ’ αρχήν το συνταγματικά κατοχυρωμένο δικαίωμα δικαστικής προστασίας των διοικουμένων (άρθ.  20  παρ. 1 του Συντάγματος, άρθ. 5 παρ 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου – Ν. 2329/1953), στο οποίο ο οποιοσδήποτε πολίτης που επηρεάζεται από την συγκεκριμένη δράση θα έπρεπε να έχει πρόσβαση.  Όμως, στην προκειμένη περίπτωση, με την χρήση των εγκυκλίων τέθηκε εν κινδύνω το δικαίωμα αυτό. Ελλείψει δημοσίευσης στο ΦΕΚ, πολλοί πολίτες πιθανότατα δεν γνώριζαν την δράση, και η απουσία νομοθετικών και εξουσιοδοτικών διατάξεων κατέστησε την ενημέρωση των πολιτών έτι δυσκολότερη.

Η σημαντικότερη τροχοπέδη επί της δικαστικής προστασίας όμως ήταν η ίδια η χρήση της εγκυκλίου ως διοικητικό εργαλείο εφαρμογής της δράσης. Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 350/2011, 1283/2012, και εντός αυτών αναφερόμενη νομολογία) και την σχετική βιβλιογραφία, οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι, οι οποίες και δεν θεσπίζουν συμπληρωματικές στο υπάρχον νομικό πλαίσιο ρυθμίσεις, στερούνται εξωτερικής νομικής δεσμευτικότητας, δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα και δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο, ιδιαιτέρως δε όταν δεν λαμβάνουν υπ’ όψιν τους εξουσιοδοτικές διατάξεις και όταν δεν προβλέπεται η δημοσίευση τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (ΦΕΚ). Αντιθέτως, για τις κανονιστικές εγκυκλίους  (αποκαλούμενες από το ΣτΕ και ως «ψευδοερμηνευτικές»), οι οποίες και περιλαμβάνουν νέες ρυθμίσεις, το ΣτΕ έχει αποδεχθεί ότι δύνανται να έχουν εκτελεστό και κανονιστικό χαρακτήρα (ήτοι αποτελούν πράξεις μέσω των οποίων «η διοίκηση ασκεί την εξουσία της μονομερούς μετατροπής νομικών καταστάσεων»), ακόμη και εάν έχουν συνταχθεί ως ερμηνευτικές, και συνεπώς υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο ως εκτελεστές διοικητικές πράξεις (ΣτΕ 935/2018).

 Εν προκειμένω, αν και οι σχετικές εγκύκλιοι απευθύνονταν σε όργανα της Διοικήσεως, έχουν εξωτερικό και όχι εσωτερικό χαρακτήρα, εφόσον μέσω αυτών εισάγονται γενικού και αφηρημένου χαρακτήρα ρυθμίσεις (αφορούν ολόκληρη των δημόσια δημοτική εκπαίδευση και δεν έχουν συγκεκριμένη αφορμή), και εισάγουν νέες υποχρεώσεις για τους πολίτες. Συνεπώς, φαίνεται να εμπίπτουν στην δεύτερη κατηγορία των κανονιστικών ή ψευδοερμηνευτικών εγκυκλίων, οπότε και υπάγονταα σε δικαστικό έλεγχο. Αυτό όμως δεν αποτελεί εγγύηση προστασίας ενδεχόμενων παραβιαζόμενων δικαιωμάτων πολιτών, εφόσον εναπόκειται στην κρίση του δικαστηρίου να αποδεχθεί ή να απορρίψει το συγκεκριμένο ισχυρισμό περί υπαγωγής των ανωτέρω σε αυτήν την κατηγορία εγκυκλίων και συνεπώς περί της δικαιοδοσίας δικαστικού ελέγχου αυτών.

Η έκδοση της σχετικής ΥΑ θεραπεύει τα ανωτέρω θέματα, ταυτοχρόνως καταδεικνύοντας τις ελλείψεις στην νομοθετική βάση της εφαρμογής της δράσης μέσω των σχετικών εγκυκλίων για ένα ολόκληρο έτος. Η ΥΑ εκδόθηκε σε συνέχεια της προαναφερθείσας νομοθετικής εξουσιοδότησης (Ν. 2525/1997), λαμβάνει υπ’ όψιν το σύνολο του σχετικού νομοθετικού πλαισίου, συμπεριλαμβανομένης και της γνωμοδότησης του ΙΕΠ, και περιλαμβάνει αναφορά σε εισήγηση της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων περί μη επιβάρυνσης του κρατικού προϋπολογισμού από την συγκεκριμένη δράση. Επίσης, εισάγει την παραμονή των διδακτικών βιβλίων και όχι της μαθητικής τσάντας στο σχολείο, επιλύοντας πιθανά νομικά θέματα ιδιοκτησίας και, σημαντικότερα, υπόκειται αυτομάτως σε δικαστικό έλεγχο ως αμιγώς κανονιστική διοικητική πράξη[13]. Τέλος, η ΥΑ εμπεριέχει εξουσιοδοτική διάταξη για την έκδοση εγκυκλίων από τον Υπουργό για την ρύθμιση περαιτέρω σχετικών λεπτομερειών, δεν έχει χρονικό περιορισμό (οι σχετικές εγκύκλιοι αφορούσαν το εναπομείναν μετά την ημερομηνία έκδοσης τους κάθε φορά σχολικό έτος) ενώ δεν αναφέρει σε κανέναν σημείο τις δύο προηγουμένως εκδοθείσες εγκυκλίους[14].

Τέλος, ενδιαφέρον παρουσιάζει και η γνωμοδότηση του ΙΕΠ, της οποίας περιεχόμενο για πρώτη φορά παρουσιάζουμε εδώ. Με την γνωμοδότηση εξετάστηκε εάν η δράση είναι σκόπιμη, εάν η δράση είναι παιδαγωγικά κατάλληλη, ο τρόπος υλοποίησης της δράσης, και η πιθανή εισαγωγή τροποποιήσεων στο σχολικό πρόγραμμα της Δευτέρα έπειτα του Σαββατοκύριακου εφαρμογής της δράσης.  Το ΙΕΠ επισημαίνει ότι η δράση είναι παιδαγωγικά κατάλληλη και σκόπιμη, ούσα εναρμονισμένη με τους υπάρχοντες στόχους του Υπουργείου και συμβάλλοντας «στην ποιοτική αναβάθμιση της σχέσης των μαθητών και των μαθητριών με το σχολείο, εντάσσοντας οργανικά τη διαδικασία εμπέδωσης γνώσεων μέσα στο ίδιο σχολικό περιβάλλον […] οδηγώντας σε καλύτερη εξισορρόπηση ανάμεσα στις εργασίες που υλοποιούνται στο σχολείο και στις κατ’ οίκον εργασίες». Επίσης, αναφέρεται ότι η δράση θα αυξήσει τον ποιοτικό χρόνο των μαθητών με τους γονείς τους και τον χρόνο ενασχόλησης τους με εξωσχολικές δραστηριότητες, και δίδεται έμφαση στον ρόλο του Συλλόγου Διδασκόντων έκαστου σχολείου. Με ομόφωνη απόφαση του ΔΣ, το ΙΕΠ εισηγήθηκε θετικά για την παιδαγωγική καταλληλότητα και σκοπιμότητα της δράσης, προτείνοντας μόνον την αλλαγή του τίτλου σε «Η ‘τσάντα’ στο σχολείο. ‘Ελεύθερος χρόνος’ στο σπίτι». Αξίζει να σημειωθεί ότι η εισήγηση και ομόφωνη απόφαση του ΔΣ επί της ανωτέρω γνωμοδότησης ολοκληρώθηκε εντός μόλις 7 ημερών από την αποστολή του σχετικού αιτήματος του Υπουργείου.

Συμπεράσματα

Από την ανωτέρω σύντομη ανάλυση, καθίσταται σαφές ότι η αρχική νομική βάση της δράσης μέσω των δύο εγκυκλίων για το πρώτο έτος εφαρμογής υπήρξε τουλάχιστον ελλιπής, ιδιαιτέρως λαμβάνοντας υπ’ όψιν τις επιπτώσεις εισαγωγής εντελώς καινών ρυθμίσεων σε υφιστάμενα δικαιώματα πολιτών, αλλά και την δυνατότητα προστασίας των δικαιωμάτων αυτών. Κυρίως, με την χρήση εγκυκλίων ως νομική βάση για την εφαρμογή της δράσης, υπήρξαν εν δυνάμει αρνητικές συνέπειες σε συνταγματικώς κατοχυρωμένα δικαιώματα των πολιτών για ένα ολόκληρο έτος. Η μετέπειτα εκδοθείσα ΥΑ φαίνεται να αποκαθιστά τα ανωτέρω ζητήματα. Όμως, είναι αξιοσημείωτο ότι το Υπουργείο εξέδωσε δεύτερη εγκύκλιο σε συνέχεια της πρώτης, εκδίδοντας την ΥΑ μετά το δικό μας σχετικό έγγραφο, εγείροντας ερωτήματα για το εάν, απουσία του εγγράφου αυτού, το Υπουργείο, τουλάχιστον έως τις εθνικές εκλογές του Ιουλίου 2019, θα συνέχιζε την εφαρμογή της δράσης μόνον με εγκυκλίους. Λαμβάνοντας υπ’ όψιν όλα τα ανωτέρω, και την σαφέστατα ευαίσθητη φύση της ουσίας της εφαρμοζόμενης δράσης, η οποία και απευθύνεται σε παιδιά δημοτικού, η συμφωνία προς συνταγματικές και νομικές επιταγές για την εφαρμογή της δράσης καθίσταται μεγάλης σημασίας.