Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου της ΕΕ: Ένας σύντομος σχολιασμός

Εύα Κυριακίδου[1], Αντωνία Κουμποτή[2]

Παραμένει ασαφές πώς προτίθεται η Επιτροπή να επιβάλει στην πράξη τον ευέλικτο μηχανισμό αλληλεγγύης και πώς θα λειτουργήσει… Είναι εξίσου ασαφές τι συμβαίνει εάν όλα τα κράτη μέλη επιλέξουν τις επιστροφές έναντι της μετεγκατάστασης… Συμπερασματικά, η πρόταση εγείρει φόβους για ένα κείμενο που δεν αποτελεί μία “νέα αρχή” αλλά Realpolitik, ήτοι που ορίζεται περισσότερο από τις ανάγκες και τις συνθήκες των σχετικών δρώντων παρά από την ηθική ή την ιδεολογία.

Ο δρόμος προς το Σύμφωνο

Σύμφωνα με τον Κανονισμό 604/2013 (επονομαζόμενο ‘Δουβλίνο ΙΙΙ’[3]), σε περίπτωση αίτησης ασύλου υπηκόου τρίτου κράτους που διέβη παράνομα τα σύνορα κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), τότε «το κράτος μέλος στο οποίο εισήλθε παρανόμως είναι υπεύθυνο…» για την εξέταση του αιτήματος (αρ. 3, παρ. 1, αρ. 13, παρ. 1) ^[4]. Εάν παρέλθουν 12 μήνες ή το κράτος μέλος  δεν μπορεί να αναλάβει την εξέταση, και διαπιστωθεί ότι ο υπήκοος τρίτης χώρας, ζούσε για πέντε συνεχείς μήνες στο έδαφος έτερου κράτους μέλους, τότε το τελευταίο είναι υπεύθυνο εξέτασης της αίτησης, και όχι το κράτος μέλος πρώτης υποδοχής (αρ. 13, παρ. 2).^[5] Όμως, βάσει της «ρήτρας διακριτικής ευχέρειας» (αρ. 17, παρ. 1), κράτη μέλη δύνανται να αναλαμβάνουν οικειοθελώς την εξέταση αιτήσεων ασύλου, καθώς επίσης και «τις υποχρεώσεις που συνδέονται με αυτή την ευθύνη». Ο Κανονισμός, δε, δεν περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις σχετικά με την διαδικασία μετεγκατάστασης, μη σχεδιασμένος για την εξασφάλιση βιώσιμης κατανομής ευθυνών σε ολόκληρη την ΕΕ.

Το 2015, αποδείχθηκε στην πράξη ότι το προαναφερθέν σύστημα υπέφερε από αρκετές δυσλειτουργίες. Κράτη μέλη του Ευρωπαϊκού Νότου, πρωτίστως η Ελλάδα και η Ιταλία, υπήρξαν οι κύριοι υποδοχείς μεγάλων μεταναστευτικών ροών, και, συνεπώς, οι κατεξοχήν αρμόδιοι για την εξέταση γεωμετρικώς αυξανόμενου αριθμού αιτήσεων ασύλου. Το γεγονός αυτό άσκησε πιέσεις στα διοικητικά και οικονομικά συστήματα των δύο Κρατών (Απόφαση 2015/1523).

Υπό αυτές τις συνθήκες, το Συμβούλιο υιοθέτησε άμεσα δύο αποφάσεις (Απόφαση 2015/1523, Απόφαση 2015/1601), που θέσπιζαν ένα διετές, υποχρεωτικού χαρακτήρα,  «Έκτακτο Σύστημα Μετεγκατάστασης» μεταναστών σε άλλα κράτη μέλη, το οποίο θα αποσυμπίεζε την Ελλάδα και την Ιταλία. Η κατανομή των μεταναστών μεταξύ των κρατών μελών εδραζόταν στη βάση τεσσάρων κριτηρίων με διαφορετικό ποσοστό βαρύτητας: το εθνικό ΑΕΠ (40%), το μέγεθος του πληθυσμού (40%), το επίπεδο ανεργίας (10%), και τον αριθμό των αιτούντων άσυλο που φιλοξενούνται ήδη (10%).

Ωστόσο, μεταξύ άλλων, η μη υπόδειξη από μερικά κράτη μέλη (Ουγγαρία, Πολωνία και Τσεχική Δημοκρατία) του αριθμού μεταναστών που θα μπορούσαν υποδεχθούν για μετεγκατάσταση το ταχύτερο δυνατό στην επικράτειά τους (ενέργεια η οποία σύμφωνα με σχετική απόφαση του Δικαστηρίου της ΕΕ αντιβαίνει στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο),  οι διάφορες ενδογενείς αντιφάσεις του ‘Δουβλίνου ΙΙΙ’, και οι δυσανάλογα αυξημένες Ενωσιακές δαπάνες για το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας αντί του Ταμείου Ασύλου Μετανάστευσης και Ένταξης, προκάλεσαν πόλωση, αναδεικνύοντας την αδυναμία διαχείρισης μιας μεγάλης έκτασης μεταναστευτικής πρόκλησης, ωθώντας μάλιστα ακόμη και στην πολιτικοποίηση του ζητήματος από πολιτικές μερίδες προς αποκόμιση πολιτικών ωφελειών στο εσωτερικό κρατών μελών. 

Στις 23 Σεπτεμβρίου 2020, δημοσιεύθηκε η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για έναν Κανονισμό για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, ως μία νέα προσπάθεια αποδοτικότερης διαχείρισης των πολυάριθμων  μεταναστευτικών ροών που εισέρχονται στην ΕΕ. Η  πρόταση εστιάζει στη μετανάστευση μέσω παράνομων διόδων, προτείνοντας στην αντικατάσταση του ‘Δουβλίνου ΙΙΙ’, καθώς και στην ευρύτερη αναμόρφωση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ) με στόχο τη δημιουργία περισσότερων τρόπων νόμιμης μετανάστευσης και την περιφρούρηση του δικαιώματος του ασύλου (παρ.77). 

Το περιεχόμενο της πρότασης

Η Επιτροπή προτείνει τη διαμόρφωση μιας ολιστικής, συμπαγούς και ευέλικτης ανθρωπιστικής προσέγγισης, που θα συμβάλλει στην αποτελεσματική αντιμετώπιση των προκλήσεων στο επιχειρησιακό πεδίο, μεγιστοποιώντας την αποδοτικότητα της κατεύθυνσης της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ, ενώ, επίκειται να ενισχύσει, σε επίπεδο διακυβερνητικής σφαίρας, το βαθμό συνεργασίας των μελών, φιλοδοξώντας να οικοδομήσει “μία Ένωση ζωτικότητας σ’ έναν κόσμο ευθραυστότητας”. 

Όπως υπογράμμισε ο κ. Μαργαρίτης Σχοινάς, αρμόδιος συντονιστής των εργασιών ως αντιπρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την ‘Προώθηση του Ευρωπαϊκού Τρόπου Ζωής’ , η πρόταση εδράζεται σε τρεις πυλώνες. Ο πρώτος  αφορά στην αποδοτική διαχείριση του μεταναστευτικού ζητήματος στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, ο δεύτερος στη συνεργασία με τρίτα κράτη προέλευσης και διέλευσης των μεταναστών και ο τρίτος στη διαμόρφωση αυστηρών, αλλά δίκαιων κανόνων αλληλεγγύης προς τα κράτη μέλη που βρίσκονται υπό πίεση.

Αναλυτικότερα, η Επιτροπή προτείνει την καθιέρωση ενιαίων κανόνων που θεσπίζουν ταχείες διαδικασίες ελέγχου (υγειονομικού, ταυτοποίησης, ασφαλείας), που θα εγγυώνται την αποτελεσματική διαχείριση των παράνομων μεταναστευτικών ροών και το σεβασμό των θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ο συγκεκριμένος πυλώνας είναι συνυφασμένος με  τη συνδρομή τρίτων κρατών, που σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, τα ενωσιακά όργανα και τις υπηρεσίες θα συμβάλλουν στον άμεσο, ασφαλή επαναπατρισμό όσων δεν δικαιούνται άσυλο. 

Επιπλέον, προκρίνει το σχηματισμό ενός μονίμου μηχανισμού αλληλεγγύης, με σκοπό την δικαιότερη κατανομής βαρών (burden-sharing) για την εξομάλυνση του μεταναστευτικού προβλήματος σε μία, όμως, πιο ευέλικτη βάση.  Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη οφείλουν να δεχτούν αιτούντες άσυλο (άρ. 45, παρ.1) στην επικράτειά τους, ή να αναλάβουν την οικονομική ευθύνη για την επιστροφή  (return) (άρ. 45, παρ.1) όσων στερούνται δικαιώματος ασύλου, ή  να παρέχουν επιχειρησιακή υποστήριξη και μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων στον τομέα του ασύλου, της υποδοχής και της επιστροφής (άρ. 45, παρ.1) στα κράτη μέλη-υποδοχείς. Το είδος της συνδρομής θα καθορίζεται από το ΑΕΠ και το μέγεθος του πληθυσμού των κρατών μελών. Αυτή η νέα προσέγγιση αλληλεγγύης παρέχει υποστήριξη στα κράτη μέλη υπό πίεση ή κίνδυνο πίεσης, και περιλαμβάνει μια ειδική διαδικασία για την αντιμετώπιση των ιδιαιτεροτήτων των αποβιβάσεων μετά από επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης, ενώ τα κράτη μέλη θα μπορούν να προσφέρουν εθελοντικές συνεισφορές ανά πάσα στιγμή. Οι διατάξεις αυτές και το περιεχόμενό τους δεν συμπεριλαμβάνονται στο περιεχόμενο του ‘Δουβλίνου ΙΙ’Ι, όπως επίσης και οι καταστάσεις κρίσης ή ανωτέρας βίας (force majeure).

Παρατηρήσεις

Παρά τις φιλόδοξες διακηρύξεις του, το εν λόγω προσχέδιο περιλαμβάνει αξιοπρόσεκτα σημεία που γεννούν προβληματισμούς. Αρχικά, η νέα διαδικασία που θα ακολουθείται στα σύνορα θα επηρεάσει αρνητικά τους εκτοπισμένους από τις λεγόμενες «ασφαλείς χώρες», «ασφαλείς τρίτες χώρες» και τρίτες χώρες για τις οποίες το ποσοστό αναγνώρισης σε ολόκληρη την ΕΕ είναι κάτω από το 20%, καθώς, εκ των προτέρων, δεν θα υποβάλλονται στην ‘κανονική’ διαδικασία ασύλου. Ακόμη, η νέα ταχεία διαδικασία ελέγχου διαλογής βάσει της χώρας προέλευσης και των ποσοστών αναγνώρισης θεωρείται άδικη και επικίνδυνη, και ενδέχεται να εμποδίσει την πρόσβαση στο άσυλο για τους αιτούντες διεθνή προστασία λόγω των περιορισμένων εγγυήσεων, του ανεπαρκούς χρόνου ή της πρακτικής δυνατότητας για επανεξέταση, δημιουργώντας έτσι την ανησυχία για επαναπροωθήσεις (refoulement). Παράλληλα, θα δημιουργηθεί μία έντονη διοικητική συμφόρηση (bottleneck) που εγείρει ανησυχίες για έλλειψη συμμόρφωσης και εφαρμογής των νέων κανονισμών από πλευράς των κρατών μελών.

Ταυτόχρονα, μέσω  της συνεργασίας με τρίτα κράτη, η ΕΕ επιδιώκει να οικοδομήσει μεγάλο μέρος της εξωστρέφειάς της σε ένα πεδίο που προϋποθέτει αφενός την εύρεση  πόρων για την υλοποίησή του, μεσούσης της πανδημίας του COVID-19, και αφετέρου ένα ισχυρά διαμορφωμένο πλαίσιο πολιτικών, προκειμένου να τα αποτρέπει από κάποια ενδεχόμενη οπορτουνιστική χρήση του μεταναστευτικού ζητήματος ως μέσου πειθαναγκασμού της ΕΕ, εφάμιλλη με εκείνη της Τουρκίας κατά τη μεταναστευτική κρίση του 2015. Ωστόσο, ακόμη και αν τα κράτη μέλη της ΕΕ οικοδομήσουν τελικά σχέσεις ισότιμης συνεργασίας με τα κράτη προέλευσης των προσφύγων,  η διαδικασία του επαναπατρισμού συναντά κωλύματα, όπως η αδυναμία της ΕΕ να έρθει σε επαφή με τις αρμόδιες αρχές των κρατών προέλευσης ή οι αυξημένοι κίνδυνοι ασφαλείας σε αυτά, που καθιστούν ανέφικτη με νομικούς και υλικοτεχνικούς όρους την επιστροφή των μεταναστών, αλλά και τους ίδιους απρόθυμους  να συνεργαστούν με τις αρχές. 

Όσον αφορά στον τρίτο πυλώνα, η πρόταση διατηρεί τη διάταξη βάσει της οποίας τα κράτη μέλη πρώτης εισόδου είναι υποχρεωμένα να εξετάσουν τις αιτήσεις χορήγησης ασύλου. Παρά την ύπαρξη ορισμένων εξαιρέσεων, στις οποίες το κράτος εξέτασης της αίτησης δε συμπίπτει με το κράτος πρώτης εισόδου, και με δεδομένο ότι το μεγαλύτερο μέρος των μεταναστευτικών ροών εισέρχεται στην ΕΕ από τον ευρωπαϊκό Νότο, κράτη μέλη όπως η Ελλάδα και η Ιταλία αναμένεται να συνεχίσουν να επιβαρύνονται με την εξέταση του μεγαλύτερου μέρους των αιτήσεων ασύλου. 

Ακόμη, σε περίπτωση που καθιερωθεί το προτεινόμενο πλαίσιο υποχρεωτικής αλληλεγγύης, και δεδομένης της στάσης τους έως τώρα, κράτη μέλη της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης ή και έτερα, θα έχουν την δυνατότητα να μην επιλέξουν τη μετεγκατάσταση μεταναστών στην επικράτειά τους, επιλέγοντας εναλλακτικές μορφές αλληλεγγύης (π.χ. ανάληψη της χρηματοδότηση της επιστροφής όσων στερούνται δικαιώματος ασύλου ή την επιχειρησιακή υποστήριξη στον τομέα του ασύλου, της υποδοχής και της επιστροφής στα μέλη-υποδοχείς). Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη του ευρωπαϊκού Νότου είναι πολύ πιθανό να εξακολουθήσουν να επωμίζονται τον κύριο όγκο των μεταναστευτικών ροών.

Το κανονιστικό πλαίσιο των μηχανισμών αλληλεγγύης χρήζει διαμόρφωσης δικλείδων ασφαλείας προς τα οικονομικά ασθενέστερα κράτη μέλη. Και αυτό διότι τα κριτήρια βάσει των οποίων διαμοιράζεται η ευθύνη συνεισφοράς μεταξύ των κρατών μελών δύνανται να δημιουργήσουν στα κράτη μέλη το ‘δίλημμα του φυλακισμένου’, εφόσον κράτη μέλη όπως η Σουηδία και Πορτογαλία έχουν παρόμοιο μέγεθος πληθυσμού, αλλά πολύ διαφορετικά οικονομικά πλαίσια δαπανών. Με άλλα λόγια, αφού τα πλουσιότερα κράτη μέλη διαθέτουν την ευελιξία να αξιοποιήσουν την οικονομική ισχύ τους ώστε να μη μετεγκατασταθούν πρόσφυγες στην επικράτειά τους, το καθήκον αυτό θα μετατεθεί στα κράτη μέλη που δε μπορούν να επιλέξουν μεταξύ των εναλλακτικών επιλογών αλληλεγγύης. Έτσι, η ευθύνη για τη φιλοξενία μεταναστών δεν αποκλείεται να μετατοπιστεί από τα γεωγραφικά μειονεκτούντα κράτη μέλη προς τα οικονομικά ασθενέστερα κράτη μέλη.

Παραμένει ασαφές πώς προτίθεται η Επιτροπή να επιβάλει στην πράξη τον ευέλικτο μηχανισμό αλληλεγγύης και πώς θα λειτουργήσει, ιδίως δεδομένου ότι οι αιτούντες άσυλο που δεν μπορούσαν να επιστραφούν, πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να εισέλθουν στο κράτος μέλος άφιξης. Είναι εξίσου ασαφές τι συμβαίνει εάν όλα τα κράτη μέλη επιλέξουν τις επιστροφές έναντι της μετεγκατάστασης, εφόσον διαφαίνεται ότι θα οδηγήσει σε εκτοπισμένα άτομα που παραμένουν στα κράτη μέλη της «πρώτης γραμμής» για παρατεταμένες περιόδους, εάν όχι επ’ αόριστον, προκαλώντας ζητήματα για το πού θα μείνουν κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου. Αν και υπάρχει η δυνατότητα των κρατών μελών να φιλοξενούν άτομα που βρίσκονται στη στεριά, σε απόσταση από τα εξωτερικά σύνορα, αυτό αναπόφευκτα αυξάνει τους φόβους για κλειστά κέντρα, de facto κράτηση και στέρηση της ελευθερίας, στρατηγικές που φαίνεται να «δοκιμάζονται» σε διάφορες μορφές στο νέο camp έκτακτης ανάγκης στη Λέσβο καθώς και στο hotspot στην Κω, μεταξύ άλλων. Συμπερασματικά, η πρόταση εγείρει φόβους για ένα κείμενο που δεν αποτελεί μία “νέα αρχή” αλλά Realpolitik, ήτοι που ορίζεται περισσότερο από τις ανάγκες και τις συνθήκες των σχετικών δρώντων παρά από την ηθική ή την ιδεολογία.